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中国如何破解美国的“印太战略”?

2019-12-13 11:29:20       来源:中国南海研究院

作者指出,在可预见的未来,美中关系可能都会以争吵为主。不过,这种争吵不应当转化为零和关系。世界很大,容得下多个超级大国。大国之间如果发生冲突,其结果将会更具灾难性,不仅会对冲突方大国本身,也将会对整个世界产生破坏性影响。即便是来一场冷战,也会对世界造成巨大危险,更何况冷战有可能在不经意间变成热战。中国和美国都应当了解继续进行碰撞过程的后果。最好的方法就是找到解决这些问题的中间途径,尽量使得其他争议问题升级的风险最小化,同时避免固守自我毁灭的态度。


2017年11月,美国提出了印度洋-太平洋战略(简称“印太战略”),随后重启了美国、日本、澳大利亚和印度之间的四方安全对话。2018年12月,美《2018年亚洲再保证倡议法案》(ARIA)生效,旨在“为美国在印度太平洋地区制定长期的战略愿景和全方位、多领域和原则性的其他政策”。半年后,五角大楼发布了第一份“印太战略”报告-《印太战略报告:准备工作、伙伴关系和促进地区网络化》。美国的“印太战略”将会对中国的经济利益、军事利益和战略利益、特别是“一带一路”倡议产生不利影响。鉴此,中国应采取建设性的、和平的、积极的方式进行回应,将“印太战略”的对华负面影响降至最低。


一、美国提出“印太战略”的背景及其考量


随着中国海军军事力量的快速增长,美国将中国视为一个区域性的海上竞争对手。为了遏制中国在海上的影响力,美国的海军、海军陆战队和海岸警卫队加强整合。2015年3月,美国颁布了新版《前沿、接触、准备:21世纪海上力量合作战略》,指出“美国的经济和安全都与印度洋和太平洋上的巨大贸易有着千丝万缕的联系。这一地区海域广阔,因为其所蕴含的经济重要性、安全利益和地理位置重要性,决定了需要增加美国在该地区的海军力量,以便保护美国的利益,并保持美国对于该地区稳定的永久性承诺。”


该文件还声称,“中国将其海军力量扩张到印度洋和太平洋,既带来机遇,也带来挑战。例如,中国支持在亚丁湾打击海盗活动,通过其医用船舶进行人道主义援助和执行灾难应对任务,并且参与大规模的多国海军演习。作为《海上意外相遇规则》(CUES)的签署国,中国显示出其接受国际规范、制度和标准的能力。中国的这些行为与其不断上升的强国地位相称。不过,当中国海军向外扩张时,当中国海军向声索领土的其他主权国家使用武力或者以使用武力相威胁时,也会带来诸多挑战。”


2017年12月,美国颁布了《美国国家安全战略》,清楚地表明了美国对印太地区的看法。在处理“区域背景下的战略”这一节内容中,它规定“印太”地区在美国全球各地区中位居第一,优于欧洲和中东这两个美国在之前设置的优先区域,表示美国必须整合其军事意愿和军事能力,以便在印度洋-太平洋地区竞争,并阻止在该地区出现不利于美国的变化。《 2018年美国国防战略》则意在“提升美国在军事竞争中的优势”,是美国在印太战略方面的最新政策性文件。该文件清楚地表明,美国认为中国是其世界地位的头号威胁,并且将这一威胁指向于印度洋-太平洋地区。这一地区的海洋空间与中国有着直接的利害关系,是中国最为重要的海洋活动空间,是中国直接相邻的重要战区。在2019年6月发布的《印太战略》报告中,美国提到了一个重要观点,即:中国是一种“修正主义”的力量,将会破坏印太地区各国的自主权,挑战美国的主导地位。


美国还认为,日本、澳大利亚和印度是其推进印太战略活动的盟友。在印太地区的这四个国家之间举行的“四边安全对话”,则是美国印太战略的另外一个组成部分。美国正在实施“航行自由计划”,英国军舰也已加入这一计划,从而也成为美国宏大的印太战略的一部分。美国、日本和印度开始重新关注的是,要支持并获得其他小国、特别是印度洋地区其他小国的支持。在印太地区,美国与其盟国将会动用国家权力,在外交、信息、经济、金融、情报、执法和军事等多个范围内进行无缝整合。


二、主要相关方对美“印太战略”的反应


日本


日本首相安倍晋三早在2007年访问印度时就清楚地阐明了“印太”这一概念。但由于政治原因,他未对这一概念进行扩展。2017年,安倍晋三政府公布了重要的政策性文件——《2017年日本发展的优先政策》,对“印太”概念进行了具体化操作。


在日本看来,“自由和开放的印太战略”侧重于亚洲和非洲两个大洲以及太平洋和印度洋现个大洋的结合,日本要促进前述整个地区的稳定和繁荣。日本是石油净进口国,因而需要确保印度洋和西太平洋海域海上航道的安全和安稳,这是日本的首要任务。航行自由是“自由和开放的印太战略”的基本支柱。“自由”意味着,其能源供应和能源贸易不受海上威胁;“开放”意味着,其出入两个大洋及其上覆空域的能力不受任何大国的限制;“开放”还意味着各国之间的贸易互惠、投资开放、协议透明、互联互通增强,从而加强本地区间的联系。这些都是本地区可持续增长的必要条件。


日本认为,中国的威胁不仅来自于有关公海,也来自于中国领土。日本认为,中国对于东海和南海中的几乎所有岛屿都提出了主权声索。日本热衷于在印太地区维护自由和开放的海上秩序,认为中国应当停止其在南海地区的陆域吹填工程和海洋地物军事化进程。如果中国尊重航行自由,如果中国停止挑衅活动,盟国军队也将会不再开展针对中国的防务活动。如果中国继续进行其目前所为的海上攻击性活动,盟国军队可能会在不久的将来采取新的对华遏制政策。这就有可能在东海地区产生小规模海上冲突,而南海也可能爆发海上冲突。不过,日本认为,中国应当成为一个具有包容性的伙伴国,但为此目的,中国应当遵守国际准则和规则。


澳大利亚


在“印太战略”建构中,澳大利亚处于一个独特的地位。2009年的《澳大利亚国防》白皮书指出,从2009年起到2030年,印度洋将会具有更大的战略意义,将成为一个日益重要的全球贸易通道,特别成为是亚洲和中东之间的能源供应重要贸易通道。然而,该白皮书并没有提到要对中国的崛起进行反制,只是声称美中双方需要管理好美中关系。2013年的《澳大利亚国防》白皮书则强调要确保“印太战略”以海洋环境方面为主,并且重要的是不要对海洋环境管理不当。


然而,2016年的《澳大利亚国防》白皮书和《2017年外交政策白皮书》强调中国崛起所带来的诸多挑战。澳大利亚认为,中国国家力量的增长,包括其军事现代化的深入,将会对2035年时印度洋-太平洋地区的稳定产生重大影响,并强调中国需要在国防政策方面加大透明度,以便向其邻国提供再保证措施。澳认为,中国在南海地区和在东海地区的诸多行动都是重大的“错误做法”,都在挑战着以规则为基础的国际秩序。为此,澳需要在本地区塑造起志同道合的民主国家联盟,以维护基于规则的全球秩序。


印度


为了维持面向其庞大人口的经济发展和经济繁荣局面,印度的能源供应和海上贸易严重依赖于印度洋。因此,印太地区是印度的生命线。印度希望将其“东向行动政策”与美国的“印太战略”联系起来,以便帮助其在自己印度洋后院内平衡大国关系。


但印度尚未对中国影响力进入印度洋做好适应性准备。其原因之一就是,印度不太愿意与美国的“印太战略”联系起来,以便借此平衡中国在南亚以外地区的影响力。印度认为自己是印度洋地区的领导者,并不喜欢让其行为受其他大国的支配。不过,印度已经对四边安全对话再次产生兴趣,试图将其用来反制在印度洋地区日益增长的中国海军军事存在。


东盟


东盟成员国没有对美国的“印太战略”形成统一的看法和明确的态度,但它们都对本地区可能发生的长期性权力结构变化表示出忧虑。一些南海声索国,特别是越南,一直在利用美国、日本、印度甚至澳大利亚,将它们作为可能用来平衡中国在该地区影响力快速增长的力量。越南认为,美国的“印太战略”是阻碍中国海上战略推进的重要机会,需要抓住机遇,以便维持越南因为控制南海岛屿、开发南海资源而获得的利益。不过,东盟其他成员国则试图避免在美国和中国之间进行选边站,而是试图在美中两国之间寻求一种平衡,以便维护其与美国结成的战略联盟和与中国交往的经济利益。例如,印度尼西亚就一直在推动东盟宣布东盟版的印太战略愿景,以便保持东盟在美国“印太战略”中的“中心地位”,并以此融合中国的“一带一路”战略和美国的“印太战略”。东盟还发布了《印太展望》这个概念性文件,强调了发展和繁荣等东盟共同利益,表示要更多地、优先地在海洋事务、区域互联互通和实现联合国全球可持续发展目标方面的合作。东盟也一直有着专雄心勃勃的想法:通过双边机制和多边机制,充当大国间力量稳定平衡的经纪人。


三、美“印太战略”走向


早在特朗普政府于2017年11月正式提出建立“自由和开放的印太”秩序之前,澳大利亚、日本和印度等国家就已在政府层面和学术层面提出了与此有关的想法。总的来说,在这四个国家中的一个共识是,印度洋和太平洋一个连接起来的地缘政治单位,需要加强各国之间在海洋问题、国防、经济和外交方面的合作。美国是“印太战略”的领导力量,中国是其针对的主要目标,印度是美国的主要依赖对象国。


从“印太战略”及其后续安排来看,美国主要关注两点。第一,在包括东南亚和印度洋在内的印太地区中,阻止中国获得绝对的权力;例如,阻止中国在海洋问题方面取得压倒性优势,阻止中国在区域经济发展方面取得绝对支配权,阻止中国在地区安全和经济规则制定方面取得绝对话语权。第二,在印度洋-太平洋地区,维持美国在海上通道和区域经济议程等方面的控制权。一方面,美国通过支持印度,建立四边安全合作机制,以便应对中国可能获得的单边性、压倒性力量优势,试图将中国排除在这一区域经济秩序和安全秩序的构建之外。另一方面,通过“印太战略”,美国将印度纳入其领导的地缘政治架构中,以便维持美国对南亚地区和印度洋地区安全建设和经济秩序建设的影响力。


四、美“印太战略”对中国的挑战


从中国的角度来看,美国“印太战略”的真正意图是要建立一个反对中国的排他性区域集团。这一战略的实施至少将在三个方面给中国带来挑战:战略纵深、区域经济合作和区域重大利益保护。


首先,美国“印太战略”会引发美国与中国之间的战略冲突。经过40多年的发展,中国已经成为国际体系中不可或缺的参与者和捍卫者。在这一过程中,中国的利益已经扩展到全球各地。尤其是,中国已经成为世界第二大经济体,是世界最大货物贸易国、最大能源进口国,中国的对外直接投资已经遍及189个国家和地区,对外投产总额达到1.8万亿美元。此外,还有1000多万中国人在世界各地学习和工作。美国依然是世界上最大的经济体,依然是军事上和政治上的超级大国,其盟国、伙伴关系国、军事基地、跨国公司和情报机构遍布全球各地。而且,从这个角度来看,中国的海外利益不可避免地会遇到来自美国的竞争和压力。不能把正在进行中的“贸易战”视为中美关系之间的一个孤立事件。在美国反对中国崛起成为世界第一经济强国的更多努力之中,中美贸易战只是其中的一小部分。甚至欧盟、日本和澳大利亚也是正在进行之中的这场贸易战的一部分。


其次,美国“印太战略”会对中国发起的区域经济合作倡议产生不利影响。正如许多美国学者所论证的那样,中国的“一带一路”倡议是一种战略性安排,其目的是在地缘政治和地缘经济两个领域内扩大中国的影响范围。美国在提出“印太战略”时,其部分意图是抵消中国对美国在印度洋-太平洋区域秩序中所占主导地位而可能产生的影响。因此,尽管美国没有对其“印太战略”提供财务性承诺,但其印太战略必然会对中国“一带一路”倡议的实施构成竞争性挑战。


最后,美国“印太战略”会在南海局势管控、海洋权益维护方面对中国构成挑战。自2012年以来,美国一直深度卷入到中国与菲律宾、越南、马来西亚和文莱之间的领土争端和海洋管辖权争端之中,同时迅速加强了美国在在南海地区的军事部署。在特朗普政府执政期间,美国在南海地区针对中国进行的自由航行计划超过14次,并邀请英国进行联合军事演习。南海问题已成为美国遏制中国经济力量、政治力量、外交力量和军事力量进一步扩大的工作抓手。在美国的“印太战略”框架内,美国将会进一步加强其在南海地区的兵力部署,对中国进行抵近侦察和情报收集。与此同时,美国还将会与日本、澳大利亚、英国、印度和越南合作,在南海地区建立起一个反华阵营。因此,美国在“印太战略”实施后,将会在诸如南海行为准则(COC)磋商、南海岛礁建设和南海设施部署等相关问题上对中国施加压力,以便制约中国的行动。


然而,由于内部和外部的诸多限制,美国“印太战略”对中国的实际影响将会非常有限。首先,实施“印太战略”不是特朗普政府的首要任务。因此,美国不会投入太多资金来推动“印太战略”,尤其是不会在基础设施和交通项目方面投入太多资金。事实上,虽然一些美国高级官员一再声称会向本地区国家的诸多项目提供大量资金,但真正兑现的非常少见。其次,特朗普总统经常免去助理国务卿等实施“印太战略”的关键性官员的职位,也阻碍了美国“印太战略”的实施。第三,在美国与其合作伙伴国之间还存在公开化的诸多争议:美国更多地强调“印太战略”中的安全因素,而日本、澳大利亚、印度和东盟则更喜欢印太战略中的经济合作。事实上,日本与中国已经就共同投资于“一带一路”倡议下的第三方市场签署了谅解备忘录,澳大利亚商人们也在游说政府增进与中国之间的经济关系。最后,美国的诸多盟友怀疑特朗普对实施印太战略所做的承诺,而该地区的小国,特别是东盟诸国,在很大程度上仍然不愿推动美国的印太战略。


五、中国的应对


在地缘经济和地缘战略两个方面,印度洋-太平洋地区已经成为一个具有重要意义的地区。该地区重获世界关注的主要原因是:它是中国经济崛起和军事崛起的重要海洋空间。在这种背景下,日本提出了“自由和开放的印太战略”,美国提出了印太战略,印度提出了“东向行动”政策,澳大利亚提出了海洋战略。这些战略加在一起,提出了一个主要的目标:反对中国的崛起。在未来几十年内,本地区可能会继续出现下列情形:经济上相互依赖,战略上相互竞争,多套规则竞争性共存。在可能出现的这种世界权力竞争中,中国应当如何向前发展并保持稳定增长?


1.在全球问题上与主要大国进行合作


要应对海盗、恐怖主义、毒品犯罪、人口走私、武器走私、全球流行病、气候变化、环境退化和环境保护等非传统威胁,需要进行实质性的国际合作。在进行这些国际合作时,需要相应的资源投入、财政支持、能力建设和技术支持。在这些国际合作中,中国应当继续发挥主导作用,以便在国际社会中建立一个积极的中国国家形象,并成为国际体系中更加负责的参与者。


2.审慎评估美国实力


美国仍然是世界上首屈一指的经济强国和军事强国。美国经济现在表现良好,失业率创下25年来最低记录。特朗普提出“让美国再次伟大”,赢得了美国选举人团制度的衷心支持。尽管美国媒体想让美国公众反对特朗普,但特朗普可能还是会赢得第二个任期。中国应该为可能出现的特朗普总统第二个任期做好准备。美国仍然有能力获得许多发达国家的支持。


3.做好面对日益增长的民族主义准备


在美国和一些欧洲国家,出现了一种新形式的民族沙文主义。一些美国人认为,中国的增长对于美国的就业机会和社会公正都造成了负面影响。其他一些国家可能会认为,中国日益增强的影响力削弱了他们国家的文化认同感和国家主权。一些国家可能会认为,中国资助和中国留学生的蜂拥而至损害了他们国内机构的学术自由。中国应当注意到这些看法,并采取防范性措施。


4.反对经济学家们的对华指责


在过去的四十年里,中国已成为世界上第一货物贸易大国。中国在经济上已经超越日本,积累了大量外汇储备。这些都增强了中国人的信心,但却引发了美国及其西方盟友的担忧。美国正在辩论进行不公平的多边贸易、出卖美国工人利益、将制造设施转移到外国等行为。虽然这些行为这实际上都是经济全球化的结果,但美国现在恶劣地、大张旗鼓地声称,这些都是掠夺性的中国经济政策所致,都以牺牲美国为代价,都使中国受益。不幸的是,中国现在必须向全世界证明:这些情形不是中国所采取的“掠夺性经济”政策的结果,而是经济全球化和自由市场经济的副产品。


5.应对所谓“债务陷阱”外交


有人指责和争论说,中国为了征服发展中国家,故意向其发放贷款。中国非常清楚这些国家无法偿还贷款,然后利用其无法偿还贷款而控制了其国有资产。这些人一再用来支持其声称中国进行“债务陷阱”外交的典型例证就是斯里兰卡的汉班托塔港口,但其实该港口的交易还与许多其他问题有关。这种指责进一步声称,中国的经济合作和军事措施相互配合,意在统治亚洲、非洲乃至全世界。中国的决策者和国有企业在向发展中国家提供贷款时必须非常谨慎,必须通过具体项目的经济存活能力或者该国的整体经济发展水平来确定其贷款偿还能力。


6.让参与国家从“一带一路”中分享红利


美国、日本、澳大利亚、印度和一些欧洲国家都认为,“一带一路”的相关项目是中国扩大其战略影响力的宏大计划的一部分,是其所选地理位置有着战略意义的国家的军事支柱。虽然不应当把“一带一路”当成一种新的殖民形式,但中国在推进“一带一路”下的具体项目时,应当使其着眼于贸易上的互联互通。一旦资金在伙伴国家流动起来,一旦就业岗位在伙伴国家创造出来,这些指责就会归于无效,就会遭到人们的反对。


7.推动技术创新发展


许多指责声称,中国公司采用暗中进行或者通过不公平商业交易的方式,窃取了西方国家的很多先进技术。这些批评者还认为,中国国内市场和各个行业中都存在不公平的保护主义,西方国家无法在华进行实质意义上的投资。对此,中国应当加强法律方面的研究工作,增加开发项目数量,禁止网络间谍行为、盗窃技术他国技术或者知识产权的行为。


8.友好解决周边海上有关争议


中国对南海和东海的岛屿和海洋地物提出了声索,使得争议海域地区稳定局势受到影响。中国在这些争议岛屿上建立和部署军事力量,让人误以为中国在谋求霸权,并且不尊重国际法。这可能会引发冲突。中国应当顾及南海地区和东海地区邻国的利益,努力解决这些问题。


9.积极参与多边和双边机制


虽然特朗普领导下的美国正在脱离双边机制和多边机制,但中国应当强化这些机制。这会产生双赢结果。这是最好的时机。特朗普将会尝试通过单方面的努力,让中国遵守其诸多要求,如要求中国开放市场、国家不得卷入经济活动。中国应当采用良性方式,发展强而有力的多边机制,以便应对这一威胁。中国应当参与“一轨”的官方外交和“二轨”的非官方外交,进行多种讨论,这将会大大有利于上述努力。中国应当进行人员接触,借助佛教和文化进行对外联系,为有抱负的那些国家提供技能,帮助其发展,从而可以极大地帮助它们建立信心。中国应当打破一种荒诞说法,并向世界明确表示:中国并不打算成为一个修正主义国家。


在可预见的未来,美中关系可能都会以争吵为主。不过,这种争吵不应当转化为零和关系。世界很大,容得下多个超级大国。大国之间如果发生冲突,其结果将会更具灾难性,不仅会对冲突方大国本身,也将会对整个世界产生破坏性影响。即便是来一场冷战,也会对世界造成巨大危险,更何况冷战有可能在不经意间变成热战。中国和美国都应当了解继续进行碰撞过程的后果。最好的方法就是找到解决这些问题的中间途径,尽量使得其他争议问题升级的风险最小化,同时避免固守自我毁灭的态度。


(作者简介:吴士存:中国南海研究院院长、中国-东南亚南海研究中心理事会主席;贾亚纳斯?科隆伯格:斯里兰卡前海军司令、上将,斯里兰卡探路者基金会主任)


原文刊载于香港《中国评论》2019年第12期。


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